Pollens

POLLENS Séance du 10 décembre 2003

La Constitution européenne[1]

Le texte du projet de Constitution élaboré par la Convention sur l’avenir de l’Europe est disponible à l’adresse : http://european-convention.eu.int

La Commission européenne en propose un résumé (« Guide du Citoyen ») à l’adresse : http://europa.eu.int/futurum/comm/index_fr.htm (cartouche en haut, à gauche)

Dossier préparé par Vincent Dauchy, Florian Escudié et Emmanuel Monnet.

Plan du dossier :

Introduction : les enjeux du débat (FE)

I- La Constitution rend-elle l’Union européenne plus démocratique ? (VD)

II- Quelle Union pour quelles politiques ? Le partage des compétences (EM)

Annexes : articles d’Yves Salesse, Pervenche Bérès, Daniel Cohn-Bendit…

Introduction : les enjeux du débat. (FE)

L’Union européenne est souvent critiquée comme souffrant d’un déficit démocratique : son architecture institutionnelle complexe est non seulement peu lisible pour la plupart des citoyens (pléthore d’institutions aux compétences, au demeurant mal connues, apparemment très larges). Surtout, ces institutions donnent la part belle aux « technocrates » non élus (la Commission[2]) et aux gouvernements nationaux, certes élus, mais qui mèneraient à Bruxelles une politique ambiguë : défense de l’intérêt national sans égard pour l’intérêt commun européen et/ou mise à mal des principes fondamentaux de la politique nationale (service public, baisse de la dépense publique…) sous le paravent d’ « obligations européennes », qu’ils peuvent exhiber d’autant plus facilement que le partage des compétences entre l’Union et les États membres est incertain. Le Parlement européen, élu au suffrage universel au cours de scrutins nationaux, incarne quant à lui la souveraineté des peuples d’Europe, à défaut pour l’instant d’un peuple d’Europe. Mais, il n’a pas le monopole du pouvoir législatif qu’il partage avec le Conseil des Ministres, lequel réunit les États membres.

Est-ce à dire que l’Union européenne actuelle est antidémocratique ? Faut-il que la nouvelle Constitution mette fin à cette construction institutionnelle complexe et la remplace par un schéma mieux connu

- où la séparation des institutions recouvrerait parfaitement la séparation des pouvoirs (le pouvoir législatif au Parlement, l’initiative et l’exécution des lois à un authentique gouvernement européen responsable devant ce Parlement, la sanction du droit européen à la Cour européenne de Justice ?)

- et où la répartition des compétences serait coulée dans le marbre ?

La réponse est moins simple qu’il n’y paraît. Si la simplification des structures est nécessaire au contrôle du pouvoir par les citoyens, il faut garder à l’esprit deux éléments qui empêchent une simplification radicale :

1) La complexité institutionnelle est le fruit de l’histoire de la construction européenne.

« Toute Constitution est l’expression d’une souveraineté. Or, s’agissant de l’Union européenne, nous sommes en présence d’une double souveraineté : d’abord, celle des États. L’Union européenne est une Fédération d’États souverains […] l’Union européenne n’est pas un État fédéral, comme les États-Unis, mais une Fédération d’États qui conservent leur souveraineté en ayant seulement transféré à l’Union des éléments de cette souveraineté.

Et puis vous avez dans l’UE, l’autre source de souveraineté, celle qui est constituée par la Communauté des citoyens de toute l’Union européenne, par le peuple européen qui est représenté au sein du Parlement européen. Cette conjonction de deux légitimités donne à l’Union européenne son originalité profonde.

Comment respecter cette double légitimité dans une construction démocratique ? C’est le défi initial et exaltant pour qui aime l’art constitutionnel. »[3]

Il n’est pas possible d’appliquer directement un schéma national (d’ailleurs, lequel choisir ?) au niveau européen. L’enchevêtrement des pouvoirs n’est que le reflet d’un enchevêtrement des légitimités : le pouvoir procède non seulement du ‘peuple européen en devenir’ (on dirait plutôt actuellement ‘des peuples d’Europe réunis’, actuellement représenté au Parlement européen) mais également des États nations et de leurs institutions (les gouvernements représentés au sein du Conseil des Ministres de l’UE ; les Parlements nationaux n’agissant que marginalement au niveau européen). A quoi il faut ajouter une légitimité « européenne » détenue par la Commission européenne, « gardienne des Traités », qui défend la logique propre de la construction européenne contre les tentations de repli national et les attitudes « égoïstes » des États.

Prendre en compte ces contraintes ne signifie pas a contrario justifier la complexité actuelle. La Convention sur l’avenir des institutions européennes a été créé (Conseil européen de Laeken, décembre 2001) avec la mission de proposer une charte constitutionnelle plus lisible que l’empilement des traités existants. Il s’agit aussi de préciser la notion de citoyen de l’Union européenne. La future Constitution devra ainsi énoncer les droits politiques, économiques et sociaux des citoyens européens, en précisant notamment la place de la Charte des droits fondamentaux (déclaration adoptée par le Conseil européen en 2000, sans valeur normative) dans la hiérarchie des normes.

2) La répartition des pouvoirs ne peut être fixée une fois pour toute.

Si les domaines de compétence relevant de l’Union et ceux relevant des États étaient exhaustivement et explicitement énumérés dans la Constitution, l’Europe deviendrait une réalité plus tangible et surtout le contrôle démocratique des politiques communes serait facilité. Mais, là aussi, la réalité est plus complexe : la Constitution doit dégager des mécanismes de détermination de la compétence et dire le degré d’intégration reconnu à telle ou telle politique, mais ce partage peut être amené à évoluer parce que :

- les États membres veulent aller plus loin dans l’intégration politique

- l’évolution d’une situation de fait rend difficile l’interprétation de la Constitution quant au rattachement d’une politique à une autorité compétente

D’autre part, les États membres ne sont aujourd’hui pas d’accord sur les domaines devant relever de l’Union. Dans ces conditions, c’est le « moins disant » qui l’emporte et impose au l’autre de ne pas communautariser[4] une politique, en vertu de la règle de l’unanimité. La Constitution peut alors prévoir des mécanismes permettant à des États d’aller plus loin dans la mise en commun de leurs politiques sans l’imposer aux États réticents (cf. infra).

Le projet présenté à l’été 2003 par la Convention[5] présidée par V. Giscard d’Estaing se compose :

- d’un Préambule,

- de 4 grandes parties :

- I : Définition et objectifs de l’Union, les droits fondamentaux et la citoyenneté de l’Union, les compétences de l’Union, les institutions, l’exercice des compétences, la vie démocratique de l’Union, les finances de l’Union, l’Union et son environnement proche, l’appartenance à l’Union.

- II : La Charte des droits fondamentaux de l’Union

- III : les politiques et le fonctionnement de l’Union

- IV : Disposition diverses

- de 8 protocoles annexés (rôle des parlements nationaux, principe de subsidiarité…)

Ce projet est actuellement examiné par les gouvernements des 15 États membres et 10 futurs États membres[6] réunis dans une Conférence intergouvernementale (CIG), qui pourra lui apporter toute modification avant de l’adopter. Le texte – qui est juridiquement un traité international – sera ensuite ratifié par chaque État membre selon ses procédures propres : en France, il y a actuellement débat afin de savoir si le texte sera ratifié après autorisation du Parlement ou après un référendum ; en Allemagne, la Loi fondamentale exclut tout référendum…

Nous souhaiterions à l’occasion du séminaire discuter de la pertinence de ce projet de Constitution, notamment au regard des remarques qui précède. Ce projet propose-t-il une réelle avancée par rapport au droit existant (traité de Nice) ? Comble-t-il le déficit démocratique dans l’Union ? Renforce-t-il les compétences de l’Union au détriment des États ? Si oui, cela constitue-t-il une menace pour les politiques publiques (par exemple, en matière de services publics, de politiques culturelles, de politiques sociales…) auxquelles sont attachés les Français, les Européens… ?

I- La Constitution rend-elle l’Union européenne plus démocratique ? (VD)

Il est tout d’abord important de noter la non-évidence de la question. En effet, il existe au niveau européen une double légitimité : d’un côté, une source étatique par l’intermédiaire du Conseil des ministres (représentants directs des états) ; et d’un autre côté, une source populaire avec le Parlement européen (représentants élus démocratiquement par le peuple). Et c’est cette double légitimité qui fait la complexité de la question puisqu’on ne peut pas décalquer le modèle français où le parlement a cette fois tous les pouvoirs pour comprendre et analyser le caractère démocratique de l’Union européenne décrite par la constitution.

Avant d’aller plus loin, il s’avère néanmoins nécessaire de décrire les modalités d’adoption des lois au niveau européen, telles que les prévoient le projet de la Convention.

1. Modalités d’adoption des lois.

De manière générale, les cinq institutions principales de l’Union Européenne sont :

-le Parlement Européen,

-le Conseil des ministres,

-la Commission européenne,

-le Conseil européen,

-la Cour de justice.

Très globalement, la Commission a le monopole des propositions de lois au Parlement européen et au Conseil des ministres. A ce pouvoir s’ajoute l’entière responsabilité du budget pour le Parlement.

Plus précisément :

1.1. La Commission

1. La Commission européenne promeut l'intérêt général européen et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l'application des dispositions de la Constitution ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celle-ci. Elle surveille l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice. Elle exécute le budget et gère les programmes. Elle exerce des fonctions de coordination, d'exécution et de gestion dans les conditions fixées par la Constitution. À l'exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par la Constitution, elle assure la représentation extérieure de l'Union. Elle prend les initiatives de la programmation annuelle et pluriannuelle de l'Union en vue de parvenir à des accords interinstitutionnels.

2. Un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement. Les autres actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque la Constitution le prévoit.

La Commission consiste en un Collège composé de son Président, du ministre des Affaires étrangères de l'Union, vice-président, ainsi que de treize Commissaires européens sélectionnés selon un système de rotation égale entre les États membres. Ce système est établi par une décision européenne adoptée par le Conseil européen fondée sur les principes suivants:

a) les États membres sont traités sur un strict pied d'égalité pour la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux au sein du Collège; en conséquence, l'écart entre le nombre total des mandats détenus par des nationaux de deux États membres donnés ne peut jamais être supérieur à un;

b) sous réserve du point a), chacun des Collèges successifs est constitué de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union.

Le Président de la Commission nomme des Commissaires sans droit de vote, choisis en tenant compte des mêmes critères que pour les membres du Collège et venant de tous les autres États membres.

Ces dispositions prennent effet au 1er novembre 2009.

4. La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance. Dans l'accomplissement de leurs devoirs, les Commissaires européens et les Commissaires ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme.

5. La Commission, en tant que Collège, est responsable devant le Parlement européen. Le

Président de la Commission est responsable devant le Parlement européen des activités des

Commissaires. Le Parlement européen peut adopter une motion de censure de la Commission. Si une telle motion est adoptée, les Commissaires européens et les Commissaires doivent démissionner collectivement de leurs fonctions. La Commission continue à expédier les affaires courantes jusqu'à la nomination d'un nouveau Collège.

1.2. Le Parlement européen :

1. Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil des ministres, les fonctions législative et budgétaire, ainsi que des fonctions de contrôle politique et consultatives selon les conditions fixées par la Constitution. Il élit le Président de la Commission européenne.

2. Le Parlement européen est élu au suffrage universel direct par les citoyens européens lors d'un scrutin libre et secret pour un mandat de cinq ans. Le nombre de ses membres ne dépasse pas sept cent trente-six. La représentation des citoyens européens est assurée de façon dégressivement proportionnelle, avec la fixation d'un seuil minimum de quatre membres par

État membre.

3. Le Parlement européen élit parmi ses membres son Président et son bureau.

1.3. Le Conseil des ministres :

1. Le Conseil des ministres exerce, conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législative et budgétaire, ainsi que des fonctions de définition de politiques et de coordination dans les conditions fixées par la Constitution.

2. Le Conseil des ministres est composé d'un représentant nommé par chaque État membre au niveau ministériel pour chacune de ses formations. Ce représentant est seul habilité à engager l'État membre qu'il représente et à exercer le droit de vote.

3. Le Conseil des ministres statue à la majorité qualifiée sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement.

A ces trois organes détenant le pouvoir exécutif (Commission) et législatif (Parlement et Conseil des ministres) s’ajoutent :

1.4. Le Conseil européen :

1. Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et définit ses orientations et ses priorités politiques générales. Il n'exerce pas de fonction législative.

2. Le Conseil européen est composé des Chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son Président et du Président de la Commission. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union participe à ses travaux.

3. Le Conseil européen se réunit chaque trimestre sur convocation de son Président. Lorsque l'ordre du jour l'exige, les membres du Conseil européen peuvent décider d'être assistés par un ministre et, pour le Président de la Commission, par un Commissaire européen. Lorsque la situation l'exige, le Président convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen.

4. Le Conseil européen se prononce par consensus sauf dans les cas où la Constitution en dispose autrement.

1.5. La Cour de justice :

1. La Cour de justice comprend la Cour de justice européenne, le Tribunal de grande instance et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application de la Constitution.

Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans le domaine du droit de l'Union.

2. La Cour de justice européenne est formée d'un juge par État membre et est assistée d'avocats généraux.

Le Tribunal de grande instance compte au moins un juge par État membre; le nombre des juges est fixé par le statut de la Cour de justice.

Les juges et les avocats généraux de la Cour de justice européenne et les juges du Tribunal de grande instance, choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des États membres pour six ans. Ce mandat est renouvelable.

3. La Cour de justice statue:

- sur les recours introduits par un État membre, une institution ou des personnes physiques ou morales ;

- à titre préjudiciel, à la demande des juridictions nationales, sur l'interprétation du droit de l'Union ou sur la validité d'actes adoptés par les institutions;

Il est important de noter une grande nouveauté dans le fonctionnement de l’Union : la création d’une voix commune en matière diplomatique avec un ministre des affaires étrangères :

2. L’équilibre des pouvoirs et les contrepouvoirs.

2.1. Les citoyens européens ont les moyens de pression suivants :

-Sur initiative d’au moins un million de citoyens de l’Union issus d’un ombre significatif d’Etats membres, la Commission peut être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire.

-Tout citoyen a un droit d’accès aux documents des institutions, des agences et des organes de l’Union. De plus, les débats du Parlement et du conseil des ministres dans le cadre de l’adoption d’une loi sont publics.

-Tout citoyen européen a droit de saisir le médiateur européen en cas de mauvaise administration des institutions, organes ou agences de l’Union.

-Tout citoyen a le droit de pétition devant le Parlement européen.

2.2. Le Parlement

Par rapport aux traités antérieurs, il voit ses pouvoirs élargis :

- la plupart des lois européennes sont désormais (dans le projet) votées selon la procédure de la codécision

- son pouvoir budgétaire est élargi : il a le dernier mot sur l’ensemble des dépenses (fin de la distinction dépenses obligatoires/non obligatoires), y compris sur les dépenses de la politique agricole commune qui lui échappaient jusqu’à présent.

- la Commission (élue par lui) est responsable devant lui

- il a des pouvoirs de contrôle (questions à la Commission, commissions parlementaires de contrôle)

En revanche, il n’y a pas d’avancée sur certains points :

- certains domaines continuent à lui échapper (politique étrangère, par exemple)

- il ne peut pas faire de proposition de loi (monopole de la Commission)

- la responsabilité est asymétrique : le Parlement ne peut être dissous, ce qui peut miner sa légitimité.

II- Quelle Union pour quelles politiques ? Le partage des compétences (EM)

Un des enjeux majeurs de l’organisation des institutions européennes est la distribution des compétences entre différents organes, et plus généralement, l’équilibre des prérogatives nationales et supranationales. Ils posent en effet le problème de la remise des pouvoirs nationaux aux nouvelles instances de l’Union, et par conséquent, de la marge de manœuvre et de la souveraineté des appareils étatiques en place. L’histoire des communautés peut être interprétée comme une lente délégation de pouvoirs à des institutions communautaires : les grandes phases en sont les communautés de la CECA (1951), qui instaure un marché commun restreint au charbon, au fer et à l’acier, la CEE du traité de Rome (1957) et son marché commun étendu, incarnent une mise en commun des prérogatives économiques. A contrario, l’échec de la Communauté Européenne de Défense (CED) en 1954 montre les larges réticences à la constitution d’une défense commune. La constitution s’inscrit dans cette évolution, avec des ajouts dans les compétences européennes ; d’autre part, les domaines appartenant déjà au champ de compétence de l’Union sont l’objet d’une modification des mécanismes de décision et de contrôle par les exécutifs nationaux.

1. La définition des compétences

Le projet de constitution redéfinit rigoureusement les différents types de compétences à l’échelle européenne.

1.1. Principes fondamentaux

Le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l’exercice de ces compétences.

- principe d’attribution : l’Union agit dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées. Toute compétence non attribuée à l’Union dans la Constitution appartient aux États membres[7].

- principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. Ce principe, instauré dès l’Acte unique européen (1985), est essentiel : il introduit un principe systématique d’efficacité dans la répartition des compétences de l’Union.

- principe de proportionnalité : le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution. C’est un principe de politique raisonnée et d’économie des moyens en vue de parvenir à certaines fins.

La Constitution et le droit adopté par les institutions de l’Union dans l’exercice des compétences qui lui sont attribuées ont la primauté sur le droit des États membres.

1.2. Catégories de compétences

Le projet délimite différents types de compétences :

- Compétence exclusive de l’Union dans un domaine déterminé : dans ce cas l’Union seule peut légiférer et adopter des actes juridiquement obligatoires, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union ou pour mettre en oeuvre des actes adoptés par celle-ci.

- Compétence de l’Union partagée avec les États membres dans un domaine déterminé : l’Union et les États membres ont le pouvoir de légiférer et d’adopter des actes juridiquement obligatoires dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l’exercer.

- L’Union dispose d’une compétence en vue de promouvoir et d’assurer la coordination des politiques économiques et de l’emploi des États membres.

- L’Union dispose d’une compétence pour la définition et la mise en oeuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune.

- Dans certains domaines, l’Union a compétence pour mener des actions en vue d’appuyer, de coordonner ou de compléter l’action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines.

1.3. Que contient chacune des compétences ?

- Les compétences exclusives

§ La régulation de la concurrence sur le marché intérieur,

§ la politique monétaire pour les États membres qui ont adopté l’euro,

§ la politique commerciale commune,

§ l’Union douanière,

§ la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche.

- Les compétences partagées

§ le marché intérieur,

§ l’espace de liberté, de sécurité et de justice,

§ agriculture et pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer,

§ le transport et les réseaux transeuropéens,

§ l’énergie,

§ la politique sociale, pour des aspects définis dans la Partie III,

§ la cohésion économique, sociale et territoriale,

§ l’environnement,

§ la protection des consommateurs,

§ les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique.

- Les compétences partagées spécifiques

Dans les domaines suivants, l’Union a compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en ouvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur :

§ recherche, développement technologique et espace,

§ coopération au développement et aide humanitaire.

- La coordination des politiques économiques et de l’emploi

L’Union adopte des mesures en vue d’assurer :

§ la coordination des politiques économiques des États membres, notamment en adoptant les grandes orientations de ces politiques. Les États membres coordonnent leurs politiques économiques au sein de l’Union. Des dispositions spécifiques s’appliquent aux États membres qui ont adopté l’euro.

§ la coordination des politiques de l’emploi des États membres, notamment en adoptant les lignes directrices de ces politiques. L’Union peut adopter des initiatives en vue d’assurer la coordination des politiques sociales des États membres.

La Constitution étend donc les pouvoirs de l’Union sur les politiques économiques.

La Commission européenne, dans un avis sur le projet, estime néanmoins que cette coordination est insuffisante :

« les avancées réalisées en matière de gouvernance économique et de représentation externe de l'euro ne sont pas suffisantes. Les États membres qui partagent la même monnaie doivent pouvoir décider entre eux selon la méthode communautaire. »

D’une manière générale, la formule de coordination des politiques économiques (en particulier les politiques budgétaires) est largement contestée à l’heure de la crise du pacte de stabilité.

- La politique étrangère et de sécurité commune

La compétence de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune.

Les États membres appuient activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent les actes adoptés par l’Union dans ce domaine. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité.

- Les domaines d’action d’appui, de coordination ou de complément

§ l’industrie,

§ la protection et l’amélioration de la santé humaine,

§ l’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport,

§ la culture,

§ la protection civile, coopération entre polices et services judiciaires, au sein d’Europol ou Eurojust par exemple.

Mais dans ce cadre, les actes juridiques posés par l’Union ne conduisent pas à une harmonisation des législations nationales.

2. Quelle flexibilité dans la répartition de ces compétences ?

2.1. Le projet de constitution prévoit une clause de flexibilité

Si une action de l’Union paraît nécessaire pour atteindre l’un des objectifs fixés par la Constitution, sans que celle-ci ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil des ministres, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées et peut donc accroître les compétences de l’Union.

2.2. Les critiques adressées à ce sujet

La Commission européenne, dans son avis émis suite à la publication du projet, note que ce dispositif est insuffisant :

« la Commission regrette que la Convention n'ait pas introduit dans le traité une clause de révision permettant de modifier certaines dispositions de la Constitution par une procédure majoritaire renforcée, sans passer par de nouvelles ratifications nationales ».

3. L’exercice des compétences

Les modalités de l’exercice des compétences de l’Union tendent à se rapprocher de celles utilisées par les États membres.

3.1. Les différents actes juridiques de l’Union

	Caractéristique	Caractère contraignant	Institution impliquée
Loi européenne	Acte législatif	obligatoire	Adoptées sur proposition de la commission par le conseil des ministres et le parlement européen. L’acte n’est pas adopté si les deux institutions ne parviennent pas à un accord.
Loi-cadre européenne	Acte législatif	Le les États sur le résultat à atteindre mais pas sur les moyens pour y parvenir
Règlement européen	Acte non législatif, actes d’exécution de l’Union Mise en œuvre des actes législatifs, délégation de pouvoir à la commission. Cette délégation peut être révoquée par le parlement ou le conseil.	Soit obligatoire et applicable pour tout état membre, soit obligatoire sur le résultat à atteindre	Adopté par le conseil des ministres et la commission, éventuellement la Banque centrale européenne.
Décision européenne		Obligatoire
Recommandation		Pas d’effet contraignant	Commission en particulier
Avis		Pas d’effet contraignant	Commission en particulier

Les lois européennes, les lois-cadres européennes, les règlements européens et les décisions européennes sont motivés et visent les propositions ou avis prévus par la Constitution.

3.2. La politique étrangère

L’instauration d’une politique étrangère commune (et d’une défense commune) est depuis le traité de la CED une attente forte de la part de l’ensemble des membres et des opinions publiques. De fait, on peut supposer qu’une agrégation des forces et des influences diplomatiques rendrait plus crédible, plus efficace et plus cohérente les interventions de l’Europe dans le monde et la défense de ses intérêts et de ses missions.

Pourtant la politique étrangère est une prérogative majeure, historiquement sensible des appareils nationaux et son harmonisation est toujours l’objet d’échecs divers : malgré de nombreuses propositions (rapport de Luxembourg en 1970, de Copenhague en 1973, rapport Tindemans de 1975 par exemple), les résultats effectifs ont été longtemps limités à des concertations mutuelles entre gouvernements, les initiatives reposant sur la bonne volonté des membres et se limitant souvent à des accords informels. Aucune structure supranationale n’assurait de fonctions diplomatiques réelles.

Que propose le projet de constitution ?

Elle se positionne dans le mouvement de convergence progressive des intérêts et des vues sur la question de la politique étrangère :

Une politique… « fondée sur un développement de la solidarité politique mutuelle des États membres, sur l’identification des questions présentant un intérêt général et sur la réalisation d’un degré toujours croissant de convergence des actions des États membres ».

Le cadre reste toujours intergouvernemental : le Conseil européen fixe les intérêts stratégiques et les objectifs de la politique étrangère, le conseil des ministres en élabore le contenu. Dans les deux instances les décisions doivent être prises à l’unanimité. Tous deux adoptent des décisions européennes adéquates, en aucun cas des lois ou des lois-cadres ne peuvent être adoptées. Les États membres restent donc libres de leur mouvement, même si la concertation mutuelle doit devenir systématique. Ils se doivent d’être « solidaires entre eux ».

Nouveauté majeure néanmoins, la création d’un Ministre des affaires étrangères de l’Union qui exécute, avec l’aide des États membres et de leurs moyens, la politique étrangère. Il peut émettre des propositions, de même qu’un État membre, mais la décision revient toujours au Conseil.

Sur le fond, les missions de défense et de sécurité de l’Union sont clairement affirmées : en particulier, la nécessité de se doter d’une force opérationnelle d’intervention et d’une défense commune est rappelée. Cette force est tributaire des moyens nationaux disponibles et « les États membres s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires », une agence européenne de l’armement devant coordonner la politique d’armement.

Le cadre historique du traité de l’Atlantique nord et l’OTAN sont néanmoins mentionnés, preuve que le projet n’envisage pas une refonte drastique des cadres actuels de la politique étrangère et de la défense en Europe.

Il faut noter que la Constitution prévoit le dépassement de cette coopération intergouvernementale dans une véritable politique étrangère et de défense commune, mais à un horizon indéfini et pas avant que le Conseil européen n’ait statué à l’unanimité sur la question.

3.3. Les coopérations renforcées

La possibilité de coopérations renforcées est clairement affirmée par le projet de constitution. C’est un point important, car il permet d’envisager des ‘Unions dans l’Union’, menant des politiques spécifiques ou plus ambitieuses que celles menées dans le cadre strict de l’Union. Elle rejoint donc le débat portant sur la possibilité d’un « axe » franco-allemand, ou d’un groupe d’États pilotes au sein de l’Union, par exemple.

En effet, selon le projet, « les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées de la Constitution ». Il est précisé que ces coopérations renforcées doivent favoriser la réalisation des objectifs de l’Union et à préserver ses intérêts, à renforcer le processus d’intégration.

Tout État peut prétendre à mettre en place une coopération renforcée mais il doit recevoir l’accord du conseil des ministres. L’Union conserve aussi un droit de regard sur les décisions prises par la coopération. Ces décisions « ne sont pas considérées comme un acquis devant être accepté par les candidats à l’adhésion à l’Union. »

4. Mise en perspective du projet

Les résultats majeurs de la théorie du fédéralisme[8]

On peut mettre en perspective ce projet de constitution en matière de répartition des compétences avec des théories, aux fondements économiques, qui ont essayé d’évaluer la manière la plus efficace de distribuer les pouvoirs dans une structure de type fédéraliste. La théorie du fédéralisme, en particulier, tend à éclairer scientifiquement la question.

La théorie du fédéralisme, théorie inspirée du Public choice, fournit les concepts nécessaires pour analyser la situation européenne.

Au regard de la situation actuelle de l’Europe, la théorie économique et politique a émis les théorèmes suivants :

L’analyse des fédérations montre que la définition précise des responsabilités des différentes entités procure un gain : c’est le travail du projet de constitution.

L’Union européenne va trop loin dans la centralisation des pouvoirs. En général, la décentralisation est préférable à la centralisation, en l’absence d’externalités et d’économies d’échelle. C’est ainsi que peut être lu le principe de subsidiarité mentionné plus haut : les politiques doivent être affectées au niveau le plus bas sauf si de telles externalités justifient leur centralisation, ou si les institutions politiques ne peuvent remplir cette tâche de manière satisfaisante.

L’Union européenne a trop de compétences dans certains domaines, et pas assez dans d’autres. En particulier, dans certains secteurs, il serait fortement avantageux d’accroître les prérogatives européennes car ces activités génèrent de fortes externalités et des économies d’échelles, et ne font pas l’objet d’une hétérogénéité des préférences élevée (c'est-à-dire que la gestion de ces activités est susceptible d’être consensuelle) : ainsi, la supervision des marchés des capitaux et des services financiers qui en dépit du traité de Rome, restent sous régulation nationale ; la fiscalité qui reste sous tutelle nationale, à l’exception de la TVA ; la recherche et les grandes infrastructures. La gestion des principaux biens publics européens, si elle génèrerait des économies d’échelle, est aussi le lieu d’une forte hétérogénéité des préférences ce qui rend le cas plus problématique.

Ainsi, l’oscillation entre arguments d’efficacité à l’échelle européenne et divergence des préférences sur certains points permet de fournir une grille d’analyse qui montre que en général, l’Union européenne a su prendre en charge les compétences adéquates mais qu’il reste des exceptions.

[1] Nous avons fait le choix de ne pas présenter ici le débat sur l’opportunité d’une Constitution. Le lecteur peut se reporter au précédent dossier de Pollens consacré à ce sujet (octobre 2002). De même, nous ne traitons pas dans le dossier les questions liées aux valeurs de l’Union (question de la référence à l’héritage religieux ou aux Lumières dans le Préambule,…) mais on pourra en discuter lors du débat.

[2] Encore qu’elle fasse l’objet d’un processus de nomination offrant des garanties, cf. infra.

[3] « Concilier deux sources de souveraineté dans une construction européenne est un défi exaltant », entretien avec Robert Badinter, Le Monde, 26.09.2002.

[4] Une politique est « communautarisée » dès lors qu’elle relève à titre principale des institutions communautaires. Il existe des politiques communautaires plus ou moins intégrées, selon les modalités spécifiques d’adoption des normes : modalités de vote au Conseil (unanimité, majorité qualifiée), rôle du Parlement européen (il peut par exemple, selon les cas, donner un simple avis ou être le co-auteur de la norme, via la procédure de « codécision »). La réforme de ces procédures, notamment la réforme des modes de vote au Conseil (cf. infra) est capitale car elle dispose de la capacité des États à bloquer l’adoption d’une norme dans e champ d’une politique communautaire.

[5] Sur la composition, le rôle et le fonctionnement de cette convention, cf. « Quelle Constitution pour l’Europe ? », dossier Pollens, octobre 2002.

[6] La Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, la Slovénie, Chypre et Malte adhèreront le 1^er mai 2004.

[7] Il faut cependant remarquer que, dans sa jurisprudence, la Cour de Justice des Communautés européenne (CJCE) a dégagé des principes permettant d’élargir les compétences de la Communauté, par exemple aux aspects externes d’une politiques quand ses aspects internes sont déjà de son ressort (arrêt AETR, 1971)